Planejamento e Orçamento Público
Em 2023, o Programa Planejamento e Orçamento Público pautou-se pela premissa de que o território e os seus respectivos marcadores de desigualdade importam e devem refletir as prioridades alocativas relativas ao orçamento público – em particular, com foco em raça e gênero.
Ao mostrar o papel fundamental do orçamento público para promover o desenvolvimento sustentável e a redução das desigualdades, o programa busca reforçar também que o Estado deve ser responsivo às demandas sociais e infraestruturais nos territórios vulnerabilizados.
Essa premissa norteou a realização de projetos e de articulação com o poder público e as demais organizações que visam a conscientização sobre o papel do orçamento público como garantidor de direitos fundamentais previstos na Constituição Federal de 1988.
Confira a seguir mais detalhes sobre a atuação do Programa Planejamento e Orçamento Público em 2023.
1.
Garantir direitos e combater desigualdades por meio do orçamento
II Prêmio Orçamento Público, Garantia de Direitos e Combate às Desigualdades laureou oito artigos que apresentaram perspectivas sobre o orçamento público e a promoção da cidadania
Desenvolver ações para mostrar o papel fundamental do gasto público para promover o desenvolvimento sustentável e a redução das desigualdades foi um dos motes que nortearam a atuação do Programa Planejamento e Orçamento Público durante 2023.
Desse modo, uma das iniciativas realizadas foi a segunda edição do Prêmio Orçamento Público, Garantia de Direitos e Combate às Desigualdades, ação promovida pela Fundação Tide Setubal em parceria com Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento (Assecor), Associação Brasileira de Pesquisadores e Pesquisadoras Negros e Negras (ABPN) e Escola Nacional de Administração Pública (Enap).
O II Prêmio Orçamento Público, Garantia de Direitos e Combate às Desigualdades se propôs, desse modo, a reconhecer, identificar, sistematizar e divulgar trabalhos e pesquisas sobre finanças públicas como ferramentas voltadas ao desenvolvimento social em frentes diversas. Idem sobre como o orçamento poderia ser instrumentalizado para assegurar direitos previstos pela Constituição Federal de 1988 e enfrentar desigualdades raciais, de gênero e de renda.
Categorias públicas
As pessoas pesquisadoras participantes inscreveram, no II Prêmio Orçamento Público, Garantia de Direitos e Combate às Desigualdades, manuscritos originais e inéditos relacionados aos seguintes subtemas previstos em seu regulamento:
- Orçamento público, democracia e garantia de direitos: manuscritos que abordam a contribuição do orçamento público para efetivar direitos garantidos pela Constituição Federal de 1988 à população brasileira por meio de políticas públicas e para democratizar as relações entre Estado e sociedade;
- Sistema tributário, dívida pública e política fiscal para a promoção da equidade: artigos que abordam a relação entre orçamento público e sistema tributário nacional e as políticas fiscal e de gerenciamento da dívida pública federal adotadas, no entendimento de que tais instrumentos devem estar voltados à promoção da equidade;
- Novos arranjos financeiros para a implementação de políticas setoriais: publicações que retratam “soluções financeiras” pensadas para garantir os recursos públicos necessários à implementação das políticas públicas setoriais, em especial às que forem voltadas à área social e aos investimentos em infraestrutura.
O prêmio para além do orçamento
O II Prêmio Orçamento Público, Garantia de Direitos e Combate às Desigualdades contou com 41 artigos inscritos. Os projetos em questão foram analisados pela comissão julgadora, composta por:
- Diogo Lima, cientista social;
- Flávia de Oliveira, jornalista;
- Francisco Tavares, cientista político;
- Márcia Lima, socióloga;
- Mônica de Bolle, economista;
- Úrsula Dias Peres, pesquisadora;
- Vilma da Conceição, economista.
Assim sendo, nove projetos foram premiados durante cerimônia realizada durante a Semana de Inovação da Enap, em Brasília (DF), em novembro de 2023. O primeiro colocado contou com aporte de R$ 20 mil; o segundo lugar, com R$ 15 mil; e o terceiro recebeu R$ 10 mil. Já do quarto ao nono lugares, a premiação foi igualmente de R$ 5 mil. Desse modo, a trinca vencedora foi composta por:
- 1º lugar: Desmatamento na Amazônia Legal, despesa municipal com gestão ambiental e eleição municipal: uma abordagem com dados em painel espacial, de Augusto Baade Accarino Yunes Rocha
- 2º lugar: Tributação, patriarcado e divisão sexual do trabalho, de Luiza Machado de Oliveira Menezes;
- 3º lugar: Atendimento equânime de povos indígenas pela assistência social a partir da União de 2023, de Darlam Nascimento e Roberta Cardoso Piedras.
Por fim, as outras seis autoras e autores que receberam prêmios foram:
- Livres para estudar: uma política pública em prol do direito constitucional das meninas, de Caroline dos Santos Guedes;
- Segurança alimentar e orçamento: propostas contra retrocessos em políticas públicas, de Gustavo Jorge e Tamires Arruda Fakih;
- Cartão Família Carioca: transferência de renda como concretização de direitos, de Ketlyn Gonçalves Fernandes;
- Oportunidades de melhoria no financiamento de instalações portuárias de pequeno porte, de Leonel Cerqueira Santos;
- Controle externo, orçamento e equidade de gênero: um estudo de caso do TCM-SP, de Mirian Salles;
- Mulheres na política: ligação necessária para a garantia de orçamento público e de direitos humanos, de Silvana Helena Granemann.
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2.
Sobre racionalidade na destinação do orçamento
Estudo sobre destinação de emendas parlamentares para a área da Saúde e publicação a respeito do Índice de Distribuição Regional do Gasto Público (IDRGP) em São Paulo mostram a importância de se analisar o papel do orçamento no combate às desigualdades
Um dos aspectos norteadores para o trabalho do Programa Planejamento e Orçamento Público em 2023 referiu-se à compreensão sobre a razão de ser do gasto público. No caso, a estratégia teve – e continua a ter – espaço fundamental na promoção do desenvolvimento sustentável e na redução das desigualdades.
Nesse sentido, a esfera legislativa tem papel legítimo no processo orçamentário e deve exercê-lo com transparência e, enfim, ao buscar eficiência.
Dentro dessa lógica, dois projetos vieram à tona em 2023. Um deles foi o estudo Emendas na Saúde: Reduzindo Desigualdades, da Rede Temática de Saúde do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE), e que foi criada com apoios de Fundação Tide Setubal, Instituto Opy e Fundação José Luiz Egydio Setúbal.
O outro projeto consiste em uma publicação da Secretaria Municipal da Fazenda da Cidade de São Paulo para analisar o detalhamento do IDRGP durante o planejamento e execução da despesa em 2022.
Emendas e sua relação com a Saúde
O levantamento propôs-se a analisar o status de repasse de emendas parlamentares para a área da saúde. Entre os pontos identificados, pôde ser destacado o fato de a destinação de emendas parlamentares para a saúde em 2022 ter sido equivalente a 47% do orçamento da pasta em questão. Ainda no mesmo ano, a cada R$ 5 que os municípios receberam, R$ 1 foi repassado por meio de verba parlamentar.
Ainda nesse contexto, municípios com os piores índices de atenção básica receberam, em valores per capita, quatro vezes menos do que os que têm cobertura completa. Vale destacar que são justamente os municípios com os menores valores de orçamento municipal também em nível per capita que recebem, em média, 59% menos recursos do que as cidades com maior disponibilidade de recursos para a saúde.
Desse modo, os municípios indicadores mostram a importância do repasse de emendas parlamentares à saúde para o aumento da atenção básica e, consequentemente, para o orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS). A atenção primária é a principal porta de entrada da população para acessar serviços de saúde pública – em especial para grupos mais vulnerabilizados. Logo, o ponto central nesse caso é a racionalização da destinação das verbas para maximizar o potencial prático de tais recursos.
Dentro dessa lógica, o estudo Emendas na Saúde: Reduzindo Desigualdades apresenta o Índice de Necessidade Potencial de Emendas na Atenção Básica (INEAB), instrumento que agrega os principais indicadores que compõem cada dimensão. Desse modo, ele dá peso de 60% para a dimensão de resultados em saúde, 30% para a cobertura e 10% para a dimensão de disponibilidade de recursos. O seu objetivo consiste em auxiliar a localização de municípios e regiões de saúde mais vulneráveis com base em indicadores relacionados às atribuições e objetivos da atenção primária.
“Ao olharmos para o resultado agregado das decisões que cada parlamentar toma individualmente, a maior parte dos recursos até vai para os municípios mais vulneráveis. Mas, entre eles, há diferentes realidades. Os municípios que já têm rede de saúde mais bem estruturada, com alto índice de cobertura de atenção básica, estão melhores do que os mais vulneráveis. E, consequentemente, são os que mais recebem recursos de emendas.”
Pedro Marin, coordenador do Programa Planejamento e Orçamento Público da Fundação Tide Setubal
Regionalização na prática
O IDRGP é resultante da criação do Plano Plurianual (PPA) 2022-2025 de São Paulo, o qual prevê, dentro da verba disponível para as 32 subprefeituras, a destinação de R$ 5 bilhões para investimentos com base em critérios relacionados a fatores como vulnerabilidade social, demografia e infraestrutura urbana. Desse modo, o índice tem como objetivo subsidiar decisões sobre investimentos regionais.
O relatório relativo ao IDRGP propõe-se a analisar em detalhes a distribuição de R$ 23 bilhões entre as 32 subprefeituras do município – o que equivale a 32,8% do orçamento anual. Nesse cenário, identificou-se que a alocação de recursos foi superior em 17 territórios do que a referência estabelecida pelo índice, enquanto os 15 restantes não superaram o valor de referência.
Ao mesmo tempo que o relatório sobre o IDRGP mostra que há um longo caminho para mudanças no modelo de distribuição de infraestrutura e serviços públicos na capital paulista, ele deixou ensinamentos sobre a importância de serem consideradas as especificidades de cada política setorial. Além disso, percebeu-se a importância de se aumentar o engajamento dos órgãos competentes no preenchimento do Detalhamento da Ação no Sistema de Orçamento e Finanças – o que pode ocorrer por meio de ações para sensibilização ou com medidas administrativas.
“Esse conjunto de subprefeituras está no grupo das mais vulneráveis, de acordo com o índice, e recebeu menos investimento do que o previsto. Mas vale lembrar que ele é para quatro anos. Agora, a Prefeitura terá a oportunidade de corrigir o curso. O maior desafio será conseguir coordenar com as várias secretarias para investir nesses territórios especificamente.”
Pedro Marin, coordenador do Programa Planejamento e Orçamento Público da Fundação Tide Setubal
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3.
Regionalizar e qualificar o orçamento
Cursos em parceria com o poder público e apoio a esferas governamentais para elaborar orçamentos descentralizados e com foco em gênero e raça foram ações colocadas em prática em 2023
Dentro da lógica de que território e marcadores de desigualdades importam e, por isso, devem ser refletidos no orçamento público por meio do foco em raça, gênero, crianças e juventudes, o Programa Planejamento e Orçamento Público apoiou ações com esse propósito e esteve à frente delas durante 2023.
Uma das ações consistiu no Curso Regionalização do Orçamento Municipal: planejando para a autonomia municipal e redução das desigualdades. Lançado pela Fundação Tide Setubal, por meio do Programa Planejamento e Orçamento Público, em parceria com a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), tinha por objetivo sensibilizar e capacitar lideranças municipais nas áreas de planejamento, orçamento e finanças quando o assunto é a regionalização do orçamento público.
Desse modo, o foco do curso esteve também na capacitação de profissionais em gestão pública para fomentar a compreensão sobre a importância de regionalizar peças orçamentárias, assim como aplicá-las na prática. A formação abordou, entre outros aspectos, tópicos relativos à segurança, conceitos e práticas sobre regionalização do gasto público, assim como desafios e limitações que pudessem vir à tona durante a implementação das abordagens. Outro tópico compreendia questões estratégicas relativas a gestão de recursos financeiros, planejamento estratégico, comunicação e engajamento com a comunidade.
Orçamento sensível a gênero e raça em curso
Mais um curso organizado em 2023 sobre o orçamento público como ferramenta no enfrentamento de múltiplas desigualdades foi a formação Gênero e Raça nos Planos Plurianuais Estaduais.
Oferecido entre março e abril do mesmo ano, também em parceria com a Enap, mas desta vez em conjunto com a Secretaria da Mulher da Câmara dos Deputados, o curso, que foi composto por sete aulas, teve como pontos centrais a capacitação sobre o tema e a sua aplicação nas políticas previstas no orçamento. Logo, tais pontos forneceram dicas para desenvolver instrumentos de planejamento estaduais e municipais para visibilizar as questões centrais do curso.
Dessa maneira, alguns dos tópicos centrais da formação foram:
- As Desigualdades de Gênero e Raças nas Políticas Públicas;
- Transversalidade e insuficiência das políticas universais;
- Possibilidades para inclusão da temática de gênero e raça nos PPAs;
- Experiências de inclusão da temática de gênero e raça nos PPAs – casos federais, estaduais e municipais.
“Há muitas outras políticas públicas que precisam ter tais recortes. O orçamento pode ser uma forma de ajudar a empurrar os governos para que olhem as questões de raça e de gênero em todas as políticas. Isso abrange desde a etapa da formulação das políticas públicas.”
Pedro Marin, coordenador do Programa Planejamento e Orçamento Público da Fundação Tide Setubal
Além do curso Gênero e Raça nos Planos Plurianuais Estaduais, a Fundação Tide Setubal realizou, por meio do Programa Planejamento e Orçamento Público, parcerias com governos de 11 unidades federativas (UFs) para a construção de orçamentos sensíveis a gênero e raça. Os diálogos, assim sendo, passam por estágios que abrangem desde conversas iniciais de sensibilização e realização de oficinas até apoio na construção de metodologia de relatórios relativos à temática.
Desse modo, as unidades federativas com as quais há diálogos sobre a construção de peças orçamentárias sensíveis a gênero e raça são:
- Acre;
- Alagoas;
- Bahia;
- Ceará;
- Distrito Federal;
- Paraná;
- Pernambuco;
- Rio de Janeiro;
- Rio Grande do Norte;
- Roraima;
- São Paulo.
Sobre fortalecer redes
Outra ação na qual a Fundação Tide Setubal esteve envolvida, por meio do Programa Planejamento e Orçamento Público, diz respeito a ações para fortalecer a Rede Orçamento Mulher.
Parte integrante da Rede de Desenvolvimento Urbano Sustentável (ReDUS), o grupo tem como objetivo promover diálogos com a sociedade civil e articular pautas nos vários níveis federativos, em especial nas esferas Executiva e Legislativa, “sobre a importância da construção de políticas públicas e do orçamento com foco na superação das desigualdades entre homens e mulheres”.
Dentro dessa lógica, a participação consistiu no apoio à coordenação da rede e ao lançamento da sua rede dentro da ReDUS. Além disso, o processo contemplou a sistematização de críticas à metodologia de relatório do governo federal e reuniões de incidência no que diz respeito à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e ao Plano Plurianual (PPA).
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Confira, a seguir, os projetos desenvolvidos e apoiados por todos os cinco programas.
